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推进农业水价综合改革助力农业农村发展
日期:2017-04-20 浏览次数: 视力保护色:

 

推进农业水价综合改革助力农业农村发展

李亚平 沈建强  徐元亮

 

农业水价综合改革是加快灌区末级渠系改造、提高农业综合生产能力、促进水资源节约利用的制度创新,涉及群众切身利益,攸关经济社会发展。近年来,按照习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水新思路,根据国家发改委、财政部、水利部、农业部深化农业水价综合改革试点有关工作要求,我省因地制宜开展了农业水价综合改革试点工作,并取得了初步成效。近日,结合“三解三促”调研活动,我就农业水价综合改革试点工作推进情况,分别赴扬州高邮市、宿迁宿豫区进行了调研,形成了一些体会与思考。

一、全省农业用水现状及其问题分析

我省地处江、淮、沂沭泗流域下游和南北气候过渡带,滨江临海,河湖众多。全省水资源相对丰沛,水域面积为1.66万平方千米,全年核定用水总量480亿立方米,其中农业用水总量占比较高。在历届省委省政府的正确领导下,我省持续加大农田水利基础设施建设力度,初步建成灌排较为完善的工程体系。截至2014年底,全省建成农田有效灌溉面积5988万亩、旱涝保收农田面积5262万亩、节水灌溉工程控制面积3082万亩,农田灌溉水利用系数从“十一五”期末的0.55增加到0.59。2014年,全省粮食总产量达3490.6万吨,顺利实现“十一连增”,单产位列全国稻麦两熟地区第一。得天独厚的水资源优势和基础较好的农田水利灌排设施,为农业生产创造了良好的发展条件。但对照习近平总书记节水优先的治水思路,对照农业现代化的发展要求,当前,我省农业用水方面还存在一些突出问题:

(一)农业水价形成机制还不完善。由于灌区工程配套不齐全,很多斗渠以下供水系统缺少供水计量设施,终端水价按方计费缺乏有效的工程基础,水费不能按量收缴,只能采取按亩均摊的办法征收,不能体现“谁受益谁负担”的原则,一定程度上影响了农民节约用水的积极性。当前,我省国有工程供水农业水价8元-18元/亩,末级渠系灌溉水价一般协商确定水价。从典型调查的平均情况看,2014年全省农业用水测算水价为0.138元/立方米左右,核定水价为0.0126/立方米左右,核定水价占测算水价的9.3%。同时,水费的征收率只能完成72%,水管单位的供水成本仅收回6.7%,未能体现市场杠杆在农业水价中的作用。

(二)农田水利工程管护机制尚未健全。农田水利工程面广量大,历史欠账较多,尤其是与骨干工程配套的末级渠系和田间工程建设相对滞后,是实现“有效灌溉”、“旱涝保收”的主要瓶颈。我省斗农渠大多兴建于上世纪60至70年代。由于建渠时间长,初建标准低,后期维修养护投入不足、工程设施老化,建筑物不配套,渠道跑、冒、滴、漏现象十分严重,渠系利用系数偏低。长期以来,农田水利工程设施由于产权不清、责任主体不明、工程管护粗放,甚至有些工程有人使用、无人管理,严重影响了工程效益的发挥。据测算,目前我省按亩每年需要15元管护资金,全省每年约需农田水利工程管护资金10.5亿元。很多市县虽然出台了管护办法,落实了管护主体,明确了管护责任,但是由于管护机制不完善、资金投入缺口大,管护工作仍然难以全面落实到位。

(三)农民水费缴纳意愿不强。农业是用水大户。农村税费改革后,大多数地区农民每年需要向乡镇政府和村级集体经济组织交纳的费用仅剩水费。同时,近年来国家不断加大强农惠农政策力度,实施粮食直补、良种补贴、农资综合补贴和农机具购置补贴,许多农民对农业水费收取存有排斥情绪。加之,我省水资源相对丰沛,长期以来,广大群众习惯了“政府管水,农户用水”的管理模式,农户缺乏节约用水的自律意识。一些地区在风调雨顺年份只依靠自然降水就可以满足农业灌溉需要,农民抵制和拒交水利工程农业水费的现象普遍存在。

二、农业水价综合改革试点的有益探索

高邮、宿豫无论是经济社会发展程度,还是水利基础设施建设状况,在全省都有其开展农业水价综合改革试点的典型性与代表性。2014年,两地列入国家四部委确定的农业水价综合改革试点项目区。由于我省农业灌溉均为地表水灌溉,项目区选取了自流灌溉区、提水灌区、圩区、回归水利用区、土地流转试验区等,结合农作物、经济作物及养殖业特点,丰富试点样本,通过研究不同区域的农业水价改革,为同类地区提供可以借鉴参考的做法。一年多来,两地通过积极探索适合江苏农业供水特点的改革模式,完成了水价改革目标,也逐步形成了在我省同类型地区可复制、可推广的农业水价综合改革经验。

(一)明确农业初始水权。深入农户开展末级渠系管护现状、灌溉方式、灌溉水量、用水成本、农民承受能力以及改革意愿等情况实地抽样调查,确定地区用水总量指标。项目区根据分配的地区用水总量指标,结合农作物及水产养殖用水定额核定农业用水控制指标,实行总量封顶。地方发改、水利部门联合发文下达水量分解方案及指标给乡(镇)和农民用水户协会。协会细化水量分配到户,以最小单元明晰农业水量。水利部门给协会颁发农业水权证书,协会给每一位会员发放灌溉用水量分配卡(代农业水权证书),明确每亩用水定额、用水量以及用水户对水量的使用权利和义务。为规范农业水权回购或转让,项目区出台了《农业水价综合改革试点项目区取水权交易与政府回购机制办法(试行)》,为农业水权交易提供政策依据。

(二)实行农业用水精准计量。水的计量管理是农业水价改革的首要环节和难点。项目区经过广泛调研,科学确定符合当地特点的量水设施,公开招标确定量水设备。宿豫项目区在明渠流量计、电磁流量计上安装LCD屏显用水信息,所有水位计、电磁流量计均配备信息采集分析软件,用水数据可实时监控、用水信息可通过网络传输实时发布到用水户和供水单位,增加用水透明度和调控能力。高邮市在配套供水计量设施方面,按照因地制宜、经济适用的原则,选择了管道式电磁流量计。项目区在灌溉泵站出水管及试验性农渠安装电磁流量计,用于准确计量供水总量;在支渠及骨干节制闸下安装明渠流量计,用于宏观控制水量;在斗渠分水口砌筑文丘里量水槽、三角堰量水槽、长喉槽等建筑物,用于测量分水量,再平摊至每块田块,实现了站、支、斗、农渠的多级量水系统控制。斗渠口门量水设施配置率达100%,斗渠口门以下继续降低计量单元,最小计量单元低于1百亩。通过配套安装供水计量设施,可以准确地计量出农田灌溉用水量,为推广按方收费和制定农业用水价格提供数据支持。

(三)推进农民用水合作组织建设。两个项目区成立农民用水户协会11个,均在民政部门依法注册登记,并向社会公示。协会会员自愿参加,累计5737户,协会会长等管理人员由会员民主推选。同时制定工程管理、供水、水费收支各项制度,科学规划和指导农民用水户协会组织建设布局,指导协会加强能力建设。按照“产权明确、责任落实、管理民主”的原则,由协会承担渠系工程项目、量水工程设施的日常管理养护主体和责任,落实工程管护经费全额纳入水价成本。项目区积极落实经费保障,协调利用村部闲置房屋建设办公场所,配备必要硬件设施,满足协会正常办公所需。协会自成立以来,在方案制定、招标监督、工程质量监督、协会内部会员水量分配宣传、工程管护等方面均发挥了积极作用。宿豫区农民用水户协会结合灌溉工程条件,对所辖区内原先零散的种植结构进行重新规划,对田块使用进行了整合调整,提高了灌溉水资源的利用率,有利于田间高效管理。

(四)初步建立水价形成机制。农业水价综合改革的难点在于精准测算并形成科学合理的农业水价。高邮、宿豫在农业用水成本和价格调查统计基础上,联合院校开展了试点区农业水价测算及水价形成机制研究,对粮食作物、经济作物分类测算水价。项目区物价部门在水价成本监审、可行性论证基础上出台了农业用水价格。如:高邮市出台《关于下达农业水价综合改革试点区指导价格的通知》,宿豫区出台《关于下达2014年度农业水价综合改革试点区水价标准的通知》。项目区都采取基本水价加计量水价的两部制定价模式,将国家水利工程水费和机电排灌水费两费合并、一价到户,对粮食作物执行全成本计量水价,经济作物和水产养殖执行全成本适当盈利计量水价,实行分类水价。对不同用水规模实行分档水价,超定额用水的累进加价。高邮对比用水定额,分用水量≦105%、≦110%、﹥110%三个量级,分别确定水价比例为1:2:3。宿豫对比用水定额,分用水量≤100 m³、﹥100 m³分别确定水价比例为1.5:3。

(五)制定精准补贴机制。试点区(市)财政、水利(水务)部门联合制定《农业用水精准补贴资金管理办法》《关于出台农业用水精准补贴政策的通知》《关于实行农业水价“精准补贴”提高用水效率促进农业节约用水的通知》,明确在农业水价改革试点区,对种植粮食的农民、农民用水户协会及新型经济合作组织,在执行全成本水价过程中,比对现状执行水价,超出的部分给予补贴。2014年,高邮、宿豫财政各拨出专项资金50万元用于精准补贴,并对在本项目区定额内水费负担高于改革前区域实行了精准补贴测算,补贴资金已发放到相关协会。

(六)建立农业节水奖励制度。项目市(区)分别制定了《农业节水奖励基金筹集使用与管理办法》,明确了精准补贴和节水奖励资金来源为财政适当补助、水费收入和超定额累进加价收入等,明确资金筹集、奖励对象、奖励标准、奖励考核以及资金使用管理。奖励金额按节约的用水量乘以奖励标准,分为节水量≦5%用水指标、5%﹤节水量≦10%以及节水量﹥10%等3个量级,奖励标准分别为全成本水价的0.5:1:2。2014年高邮、宿豫财政分别安排节水奖励资金150万元,全部落实到位。项目区将实行用水定额产生的节水奖励拨至相关协会,除落实精准补贴和节水奖励专项基金外、积极采取灵活多样的政策措施,实施水利工程水费中提留一部分资金、末级渠系节水工程和技术改造“以奖代补”、与农田工程管护补助挂钩等方式逐步壮大节水奖励基金的规模。

(七)推进工程产权制度改革。项目区结合小型水利工程产权制度改革,制定《小型农田水利工程管理细则》等制度,明确各类主体投资建设的工程产权。在试点区范围内,将村级河道、末级渠道及配套建筑物的所有权明确给行政村,发放由政府监制的小型水利工程证书(代产权证)。同时,将工程的管理权、使用权明确给各农民用水户协会,并签订管理责任书,由其履行小型水利设施的管理职能,做到了产权主体明确、管护责任落实、民主参与管理。为加强农村环境整治,我省积极推行村庄垃圾清运、农村河渠管护、农村道路管养、绿化植树养护、公共设施维护“五位一体”的管护模式,财政每年专项拨款用于农村环境长效管护,项目区除田间小型水利工程设施外的所有水利工程设施全部纳入了“五位一体”管护,小型田间水利工程设施明确农民用水户协会负责管护,由水利部门与协会签订管理责任书,明确管护范围、管护标准及管护职责,管护经费在执行的全成本水价中提取。

三、农业水价综合改革试点工作取得的成效

高邮、宿豫等地的农业水价综合改革试点经验,为全省推开农业水价综合改革试点工作进行了有益的探索。通过农业水价综合改革,试点项目区都取得了较为明显的成效。

(一)农民节水意识有效增强。农业水价综合改革试点工作开展以来,试点地区充分利用电视、报纸等各类媒体加强对改革工作的宣传推广,赢得了广大干群对农业水价综合改革工作的支持。同时通过计量手段的运用,进一步增强广大干群对农业用水“量”的概念,辅以合理的价格机制,增强基层干群农业生产“水”成本的意识。对比农业水价综合改革前后,试点区亩均农户实际支付水费成本负担均未增加,部分地区有所降低。如:高邮粮食作物终端平均水价由每方水0.1074元降为0.105元,农户亩均水费由89元降为 69元。宿豫区终端平均水价由每方水0.048元增至0.118元,但因节水增效及精准补贴,农户实际水费维持改革前每亩48.5元,农民实际负担未增加。此外,由于沟渠整修与用水管理的费用全部纳入水价成本测算中,交由协会统一管理,降低了人工消耗。

(二)农业节水效益明显提升。通过末级渠系防渗硬化工程建设,农业用水保障能力有了大幅度提升,“跑、冒、滴、漏”得到了根本扭转,彻底消除了无效水、低位水、漏失水,灌溉水利用率提高了15%,适时适量精准灌溉的推行也大大减少了灌溉水量需求。对比改革前后用水数据,高邮亩均用水量由921 m³减至700 m³,亩均节水221m³,仅2.05万亩试点项目区可节约水量453万m³。宿豫区由800 m³减至600 m³,亩均节水200m³,仅2.1万亩试点项目区可节约水量400万m³,节水效益十分显著。

(三)农业水费收入得到保障。原项目区实行国家水利工程水费和末级灌溉水费两项水费,既有水利部门收取,也有灌排经营户收取,许多农民误以为是重复收费。农民自治组织协会成立后,对水费进行统一收取、一价到户,同时农民水费实际负担总体不增、部分减少,因此农民有了水价改革的意愿,水费收取率明显提高。其中:高邮市改革后水费收取率提高到100%,宿豫区由改革前85%提高至95%。

(四)农田水利工程得到有效管护。项目区范围内,所有的小型水利工程设施发放产权证到各行政村。同时,将工程管理权、使用权明确给各农民用水协会,并签订了管理责任书,做到了产权主体明确,管护责任落实,民主参与管理,有效解决了用水无人管理,工程无人管护的状况。

    四、全面开展农业水价综合改革的对策和建议 

农业是用水大户,我省农业用水达到用水总量的70%,推进农业节水是践行节水优先治水思路的重中之重。当前,我们要紧紧抓住加快农田水利建设的有利时机,按照“有利于节约用水、有利于降低农民水费支出、有利于保障工程良性运行、有利于水利工程体制机制创新”的要求,以完好的农业灌溉工程体系为基础,以完善的供水管理体制机制为支撑,以合理的水价制度为核心,以健全的财政补助机制为保障,全面推进农业水价综合改革,构建农田水利灌排工程长效运行机制。 

(一)完善农业供水价格形成机制。水费是农民用水自治和农田水利工程正常运行的主要经济来源和重要保障,没有水费的支撑,农田水利工程难以得到有效的运行维护,农民用水者协会也会难以运行,农民节约用水的观念将难以确立,水资源紧缺和用水浪费现象将难以消除。因此,必须进一步深化农业供水水价改革,加快水价调整步伐,建立灵活多样的农业供水水价的调整机制,供水成本制订农业用水水价。需要结合高邮、宿豫试点改革工作经验,分析农民经济承受能力,按照兼顾节约用水和降低农民水费支出的原则,建立并逐步实行国有水利工程水价加末级渠系水价的终端水价制度,推行计量收费,整顿末级渠系水价秩序,减少农民用水成本。同时根据实际情况建立农业用水总量控制和定额管理制度,实行以供定需、定额灌溉,推动农村水权制度建设,逐步形成节约转让、超用加价的经济激励机制。 

(二)加快末级渠系及计量设施配套建设。结合大中型灌区续建配套和节水改造、小型农田水利等基础设施建设,推进末级渠系与骨干工程同步配套建设,有效解决因末级渠系不配套引起的农田灌溉“最后一公里”等问题。进一步完善供水计量设施,渠灌区国有水利工程单位与用水合作组织之间必须设置用水计量点,有条件的地区可计量到田头、核算到户;探索对末级渠系和供水计量设施建设采取“民办公助”、“先建后补”的奖励机制,提高农民参与建设和管理的积极性。 

(三)强化农民用水合作组织规范化建设。近年来,我省农民用水者协会发展很快,但很多协会不能规范运作或运作困难。下一步需要扶持帮助农民用水者协会正常运转,指导其进一步规范管理,形成造血功能,逐步探索将工程建设交由农民用水者协会组织承担,推进农民用水自治,实现农民协商管水用水。必须加强农民用水者协会的能力建设,全面提高协会工程运行维护、用水管理、水费计收等有关用水事务的综合管理能力,明晰权利和义务,把农民用水者协会真正培育成末级渠系的产权主体、改造主体和管理运营主体,不断增强广大群众参与农业水价综合改革的积极性。 

(四)整合资源同步推进农业水价综合改革。项目区试点供水工程措施平均投资在1000-1500元/亩之间。要全面推进农业水价改革,必须整合各方面资金合力推进。近几年的试点经验表明,农业水价综合改革可以作为农田水利改革的“综合载体”,将小型水利工程管理体制改革、基层水利服务体系建设、农业水权制度改革等在同一平台上推进,以创新农田水利工程体制机制,适应农村生产方式的变革,促进现代农业的发展。2014年度项目试点区的成功探索,得到了中央财政的扶持帮助,地方农田水利基础设施明显改善,农民得到了实惠。从试点实践来看,要全面推进农业水价综合改革,实现常态化管理,必须建立资金、制度等方面的保障机制,编制农业水价改革中长期规划,整合各类农田水利建设资金,将包括末级渠系改造和计量设施配置、协会建设以及水价良性运行机制保障在内的农业水价改革,作为农田水利建设项目实施的前置条件,形成合力推动农业水价综合改革工作。


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· 2017-04-20
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